ΠΛΑΙΣΙΟ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΓΙΑ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣH – ΑΝΤΙΛΟΓΟΣ ΣΤΟΝ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ».
Της Κίνησης Πολιτών Δήμου Αστακού
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Σ' όλη την Ευρώπη τα τελευταία χρόνια λαμβάνονται πρωτοβουλίες και επιχειρούνται Μεταρρυθμίσεις στο χώρο της Αυτοδιοίκησης. Απ' το 1998 με το «Σχέδιο Ανάπτυξης Κοινωνικού Χώρου» μέχρι το 2007 με την «Εδαφική Ατζέντα της Ε.Ε. προς μια περισσότερο Ανταγωνιστική και Βιώσιμη Ευρώπη των διαφοροποιημένων Περιφερειών» και τον «Χάρτη της Λειψίας»,τα κίνητρα και το περιεχόμενο των Μεταρρυθμίσεων αφορούν στην ανταγωνιστικότητα της Ε.Ε. και τη προετοιμασία μιας Ευρώπης των Περιφερειών με την υποβάθμιση του Εθνικού Παράγοντα.
Απ' τα πρώτα χρόνια της συγκρότησης του Νεοελληνικού Κράτους επιχειρούνται διαρκείς Διοικητικές και Αυτοδιοικητικές Μεταρρυθμίσεις. Το Αυτοδιοικητικό πρόβλημα είναι πάντα επίκαιρο, οι επιχειρούμενες όμως κάθε φορά τομές δεν ανατρέπουν μια κυρίαρχη τάση (που αποτελεί και ιδεολογικό μηχανισμό συγκρότησης του κράτους) που είναι ο ογκούμενος υδροκεφαλισμός. Η συνεχής συσσώρευση κατοίκων στην πρωτεύουσα και τα αστικά κέντρα.
Στην ουσία το πρόβλημα της συνεχούς αστικοποίησης δεν είναι βέβαια ελληνικό αλλά παγκόσμιο και σύμφυτο με το παγκόσμιο μοντέλο συσσώρευσης και ανάπτυξης. Υπολογίζεται ότι μέχρι το 2020 το 87% του παγκόσμιου πληθυσμού θα κατοικεί στις πόλεις. Αυτό από μόνο του οδηγεί σε ένα τεράστιο οικολογικό αδιέξοδο, αν αναλογιστεί κανείς τα προβλήματα διατροφής, ύδρευσης, ενέργειας, φυσικών πόρων, δημόσιου χώρου κ.λ.π που αυτό συνεπάγεται.
Α. Στη δύση της Νεωτερικότητας η επαπειλούμενη κατάρρευση στο οικολογικό πεδίο (φαινόμενο θερμοκηπίου, κλιματική αλλαγή, ερημοποίηση υπαίθρου κτλ.) και τα αδιέξοδα του οικονομικού και Αναπτυξιακού Μοντέλου που το ίδιο το Πολιτισμικό Υπόδειγμα της Νεωτερικότητας υπέβαλε, ανοίγουν μία παγκόσμια συζήτηση που επιχειρεί εναλλακτικές διεξόδους ταυτόχρονα στα πεδία της οικολογίας, της οικονομίας, της Ανάπτυξης, λύσεις και προτάσεις που αγγίζουν τα όρια διαφορετικών προτεραιοτήτων, αναγκών και αξιών δηλαδή νέων Πολιτισμικών Προτύπων.
Β. Ανάμεσα στα δυο κύρια οικονομικά ρεύματα (κρατισμό και ελεύθερη αγορά) επιχειρείται μια άλλη προσέγγιση με έμφαση στα μικρά τοπικά μεγέθη παραγωγής και άμεσα αποτελέσματα στον τρόπο οργάνωσης του βίου, την διοικητική συγκρότηση και το περιβάλλον.
Γ. Η ίδια η πολυποίκιλη και πολυαιτιακή κρίση του παγκόσμιου μοντέλου έχει σαν αποτέλεσμα την εμφάνιση «νησίδων» σκέψης και δράσης που αναζητούν και προτείνουν διεξόδους στις πολιτικές και οικονομικές πραγματικότητες, όπως Κινήσεις Πολιτών, Οικολογικές ομάδες, Συνεταιρισμοί, Οργανώσεις Παραγωγών, Νέα Οικονομία κτλ. Στην Ελλάδα η τεράστια κοινοτιστική παράδοση και εμπειρία επικαιροποιείται και τροφοδοτεί γόνιμα τη συζήτηση.
Όλες αυτές οι συλλογικότητες που ανατέλλουν αποτελούν ένα καινοφανή τοπικό παράγοντα που αναζητά χώρο και ρόλο.
Δ. Τέλος η πραγματικότητα του Διογκωμένου Γραφειοκρατικού Κράτους που δυσκολεύεται όχι μόνο να αντιμετωπίσει στοιχειώδη ζητήματα διαχείρισης αλλά και να αναπαραχθεί το ίδιο, δημιουργεί την αναγκαιότητα μιας ευρείας Διοικητικής Μεταρρύθμισης.
Με βάση αυτούς τους 4 πυλώνες θα επιχειρήσουμε μια προσέγγιση της Αυτοδιοικητικής Μεταρρύθμισης σ' αντίθεση με την αφετηρία του «Καλλικράτη», που εκκινεί ( όπως θα δούμε) μόνο απ' την αναποτελεσματικότητα του κράτους και της Αυτοδιοίκησης αγνοώντας και το πολιτικό περιεχόμενο της Ευρωπαϊκής Αυτοδιοικητικής κατεύθυνσης και την Ιστορική συγκυρία και τα υπό διαμόρφωση συλλογικά υποκείμενα.
ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ
ΤΟ Ελληνικό κράτος συγκροτείται σαν ένα κεντρικό, Γραφειοκρατικό μόρφωμα που αναπαράγεται διαρκώς διογκούμενο. Η αναπαραγωγή στο ιδεολογικό και πολιτικό πεδίο απαιτεί την ίδια Κεντρική Γραφειοκρατική Δομή και στους μηχανισμούς αναπαραγωγής της ιδεολογίας και της Πολιτικής. Έτσι, εκτός των άλλων, απαιτεί πολιτικά κόμματα Διαχείρισης με την ίδια Κρατική, Κεντρική, Γραφειοκρατική Δομή.
Η λειτουργία αυτού του πολυπλόκαμου μορφώματος είναι η διαρκής επέκτασή του και η ενσωμάτωση όλων των θεσμών και μηχανισμών απ' το κέντρο προς την Περιφέρεια. Δημιουργεί λοιπόν μια πυραμίδα Διαχείρισης με φυγόκεντρη κατεύθυνση. Αυτή η διαδικασία είναι η Αποκέντρωση.
Η διαχειριστική Πυραμίδα συντηρεί ένα πελατειακό σύστημα σε επάλληλους κύκλους. Κάθε Μεταρρύθμιση , σε κάθε τομέα ,μέχρι ένα σημείο, συντηρούσε αυτό το τέρας. Έτσι αν δει κανείς όλες τις Αυτοδιοικητικές Μεταρρυθμίσεις απ' το 1912 και μετά θα παρατηρήσει πως το κέντρο βάρους όλων είναι το εκλογικό σύστημα και το μοντέλο Αντιπροσώπευσης που συνδέει ασφαλέστερα την « Αυτοδιοίκηση» με το Κέντρο. (περισσότερα για μια ιστορική αναδρομή στα αυτοδιοικητικά συστήματα βλ. στη «Μελέτη για το σύστημα Διακυβέρνησης των νέων πρωτοβάθμιων ΟΤΑ»).
Καταλαβαίνουμε απ' όλα τα παραπάνω το «μαράζωμα» της υπαίθρου είναι αναγκαία συνθήκη επιβίωσης του γραφειοκρατικού τέρατος και της πελατειακής, διαχειριστικής πυραμίδας.
Εδώ ,όμως, διαμορφώνεται μια αντίφαση:
Αυτό το πελατειακό, αποκεντρούμενο σύστημα σχηματίζεται με αναφορά στο Κέντρο, δηλαδή συντηρεί και αναπαράγει μια Κεντρική διόγκωση συσσώρευσης κεφαλαίων, υπηρεσιών, αγαθών, ιδεών κ.λ.π. Όμως η Διαρκής διόγκωση το έκανε από ένα σημείο και μετά δυσλειτουργικό.
Έτσι η προσπάθεια απ' το '80 και μετά να δοθούν αρμοδιότητες και εξουσίες Περιφερειακά (προκειμένου να ενσωματωθεί), οδήγησε στην Αυτονόμηση απ' την πυραμίδα των Τοπικών Παραγόντων- διαχειριστών ( μιας και έπαψε η αναφορά στο Κέντρο.
Η Αυτονόμηση του Πολιτικού Προσωπικού, στην Περιφέρεια, αφ' ενός ακυρώνει την επέκταση της Κεντρικής Εξουσίας και την ενσωμάτωση της Περιφέρειας, αφ' ετέρου ακυρώνει την δυνατότητα γνήσιων Αυτοδιοικητικών συγκροτήσεων.
Αυτή είναι μια Δομική Αντίφαση που καθορίζει διαρκώς και συνεχώς όλο το Διοικητικό Σύστημα.
Η λύση αυτής της αντίφασης απαιτεί μια Δομική αλλαγή που δε μπορεί να είναι άλλη από την αντιστροφή της Πυραμίδας.
Έτσι λοιπόν, οποιαδήποτε Μεταρρύθμιση δεν έχει σαν πυρήνα την αντιστροφή της Διοικητικής Πυραμίδας θα αναπαράγει την πολιτική της Αποκέντρωσης (μ' ότι εξηγήσαμε πως αυτό σημαίνει και με την Δομική αντίφαση που σέρνει) ενάντια στην Αυτοδιοίκηση.
ΤΟ ΜΟΝΤΕΛΟ
Τι είναι Αυτοδιοίκηση; Τι διαφοροποιεί την Αυτοδιοίκηση από τη διοίκηση;
Σ ΄όλες τις σχετικές μελέτες του ΙΤΑ, καθώς και στο ΣΧ.Δ παρόλο που χρησιμοποιούνται συνεχώς οι έννοιες, δεν διευκρινίζονται. Θεωρούνται αυτονόητες. Είναι η αιρετότητα των οργάνων; Προφανώς όχι γιατί τότε η κοινοβουλευτική δημοκρατία θα μπορούσε να ειπωθεί Αυτοδιοίκηση γ΄ βαθμού (!).
Είναι η εγγύτητα πολιτών και κέντρων λήψης των αποφάσεων; Και αυτό είναι σχετικό, ιδίως στο επίπεδο της Περιφέρειας.
Δύο πράγματα είναι χαρακτηριστικά και διαφοροποιούν τη Διοίκηση από την Αυτοδιοίκηση:
–Η άμεση συμμετοχή των πολιτών
-Η αυτοθέσμιση των προτεραιοτήτων των διάφορων βαθμίδων.
Αυτοί οι δυο πρέπει να είναι και οι στόχοι μιας Αυτοδιοικητικής Μεταρρύθμισης.
Το δίλλημα λοιπόν το οποίο προκύπτει είναι: Αυτοδιοικούμενη Διοίκηση ή Κεντρικά Διοικούμενη Αυτοδιοίκηση. Οποιαδήποτε προσέγγιση προσπαθεί να υπεκφύγει από αυτό το δίλλημα είναι καταδικασμένη.
Αλλά το Σχέδιο « Καλλικράτης» παίρνει σαφώς θέση στο δίλλημα όπως θα δούμε παρακάτω.
Η φιλοσοφία του νόμου:
Oπως φαίνεται απ' το κείμενο της διαβούλευσης , το ν.σ στήρίζεται στις μελέτες του ΙΤΑ και στην επιτροπή των ειδικών που ο νέος Υπουργός κατάρτησε. Ποιοι είναι οι πυλώνες της Μεταρρύθμισης:
«Είναι αναγκαίος ένας συνολικός επανασχεδιασμός, με εσωτερική συνοχή και συνέπεια, στηριγμένος στη βάση μιας ολοκληρωμένης μελέτης, που θέτει ως επίκεντρο την αποτελεσματική εξυπηρέτηση των αναγκών του πολίτη και δίνει νέα αναπτυξιακή ώθηση στο κράτος.
1. Άλλωστε η απάντηση στην πολύπλευρη κρίση που αντιμετωπίζει η χώρα μπορεί να δοθεί μόνο μέσα από δομικές αλλαγές για τη ριζική ανασύνταξη του κράτους. Η σημερινή προβληματική δομή και η ραγδαία επιδείνωση της λειτουργίας του κράτους τα τελευταία χρόνια, είναι κύριος λόγος γιγάντωσης του για τον πολίτη, πηγή δυσχερειών στην επιχειρηματικότητα. δημοσιονομικού προβλήματος και εμπόδιο στην ανάπτυξη. Είναι πηγή ταλαιπωρίας και ανασφάλειας για εξυπηρέτηση του πολίτη, για την ανάπτυξη της χώρας και για την εναρμόνιση στο ευρωπαϊκό κεκτημένο και την απόλυτη διαφάνεια…» (Σχέδιο διαβούλευσης {ΣΧ. Δ}, Εισαγωγή).
Δηλ. καμιά αναφορά στους άλλους πυλώνες που θα έπρεπε να στηρίζεται μια μεταρρύθμιση. Κι όχι μόνο αυτό . Η παραπάνω προσέγγιση δίνει και το στίγμα της, πως νοείται η Αυτοδιοίκηση: Ως επικουρική κρατική λειτουργία παροχής υπηρεσιών και εφαλτήριο αναπτυξιακής ώθησης του κράτους.
Ποια είναι η Βάση της μεταρρύθμισης; Διπλή: Η αναδιάρθρωση των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ και η αναδιάρθρωση των β/ βάθμιων. Απ' αυτό υποτίθεται θα προκύψει, ως αποτέλεσμα η συνολική Διοικητική Ανασυγκρότηση. Η τελευταία βέβαια δεν θα αλλάξει στη Δομή της γιατί δεν αλλάζει η κατεύθυνση της πυραμίδας όπως θα δούμε.
Να δούμε όμως πως νοείται η αναδιάρθρωση των ΟΤΑ:
– «Σελ 11 : Οι εξελίξεις απέδειξαν ότι η συγκρότηση του δεύτερου βαθμού της αυτοδιοίκησης στα όρια των σημερινών νομών καθιστά ανέφικτη την ανάληψη της ευθύνης για το σχεδιασμό και την άσκηση μιας ολοκληρωμένης πολιτικής για την ανάπτυξη στην περιοχή τους. Η άσκηση αναπτυξιακής πολιτικής προϋποθέτει ευρύτερες ενότητες.
– Η αναδιάταξη των δήμων σε λιγότερες και ισχυρότερες μονάδες που αναλαμβάνουν περισσότερες αρμοδιότητες επιβάλλει την αναδιάταξη του δεύτερου βαθμού σε ευρύτερες γεωγραφικές ενότητες, ώστε να είναι σε θέση να αναλάβουν νέες αρμοδιότητες, ιδίως στην ανάπτυξη.
– Η δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση στα όρια των νομών αποδείχθηκε ότι δυσκολεύει την αποτελεσματική συμμετοχή στα ευρωπαϊκά όργανα, όπως την Επιτροπή των Περιφερειών, στα οποία οι περιφέρειες των άλλων κρατών – μελών έχουν ουσιαστικό ρόλο και λόγο.
Όλα τα παραπάνω επιβάλλουν τη συγκρότηση του δεύτερου βαθμού της αυτοδιοίκησης σε ευρύτερες γεωγραφικές ενότητες που επιτρέπουν ένα νέο ρόλο στο θεσμό.»
Στο επίπεδο λοιπόν του β- βαθμού τα κίνητρα είναι τρία : Η Μεγέθυνση των α- βάθμιων, η άσκηση αναπτυξιακής πολιτικής και η συμμετοχή στα Ευρωπαϊκά όργανα. Σ' όλη την εισαγωγή που λογικά θα έπρεπε να υπάρχει μια τεκμηρίωση δεν γίνεται καμιά αναφορά για την μεγέθυνση των ΟΤΑ, κι εδώ (σελ. 11),χωρίς καμιά προσπάθεια επιχειρηματολογίας παρουσιάζεται η ανασυγκρότηση των β-βάθμιων ΟΤΑ ως συνέπεια της συγχώνευσης των α-βάθμιων!!
Αλλά ας δούμε παρακάτω στην τεκμηρίωση της α-βάθμιας ανασυγκρότησης- συγχώνευσης:
Στις παρ. 48 και 49 επιχειρείται μια αξιολόγηση της υπάρχουσας κατάστασης. Εκεί αναφέρεται ότι οι Δήμοι και μετά την Μεταρρύθμιση του «Καποδίστρια» παρέμειναν αναποτελεσματικοί (παρ. 48) και αναφέρονται οι ευθύνες της πολιτείας στην μη πολιτική στήριξη του νέου θεσμού. (παρ. 49). και ξαφνικά (παρ. 51):
«Στο πλαίσιο της Νέας Αρχιτεκτονικής επαναθεμελιώνεται η πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση με λιγότερους και ισχυρότερους Δήμους»!! Έτσι χωρις καμιά τεκμηρίωση , απολύτως αυθαίρετα.
Η απάντηση όμως έρχεται απ' τις μελέτες του ΙΤΑ:
-Πρώτα- πρώτα στη «Μελέτη για την Οργανωτική Αναδιάρθρωση και Λειτουργική Αναβάθμιση των Δευτεροβάθμιων ΟΤΑ» ο πολίτης ορίζεται ως χρήστης υπηρεσιών και αγαθών και μ' αυτό σχετίζεται η επιτυχία της Μεταρρύθμισης (σ' αυτό το επίπεδο).
-Στη μελέτη: «Σύστημα Διακυβέρνησης των νέων Πρωτοβάθμιων ΟΤΑ» (σελ.4) αναφέρεται:
Το κεντρικό κράτος, παρά τις έντονες προσπάθειες και την επιστράτευση πρωτοφανών πόρων και μέσων, αδυνατεί να ανταποκριθεί στη ζήτηση για ποιοτικές και επαρκείς κοινωνικές υπηρεσίες, για εξομάλυνση των σχέσεων διοίκησης-πολίτη, για κάλυψη των αναγκών πολιτικής προστασίας. Η αυτοδιοίκηση, δημοκρατικός θεσμός που βρίσκεται κοντά στον πολίτη και τις ανάγκες του, παρά τις εμφανείς δυσλειτουργίες, αποτελεί τον φορέα που έχει ήδη αποδείξει ότι μπορεί να ανταποκριθεί καλύτερα και ταχύτερα (λ.χ. συντήρηση σχολικών κτιρίων, προστασία της παιδικής ηλικίας και των ηλικιωμένων, αξιοποίηση κοινωφελών χώρων και κτιρίων κ.ά.) στις προσδοκίες της κοινωνίας μας
Αυτή η θεώρηση που επιφυλάσσει ένα επικουρικό κρατικό ρόλο για την Αυτοδιοίκηση προφανώς νοεί το κράτος ως κεντρικά και αυτοτελώς συγκροτούμενο.
Εξάλλου στη σελίδα 50 διαβάζουμε:
«Το Πρόγραμμα ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ είχε ιδεολογικό πλαίσιο (αποσυγκέντρωση), είχε όραμα (τους αποτελεσματικούς νέους δήμους) και βασίστηκε σε ισχυρή πολιτική βούληση, δεν εξασφάλισε όμως ευρεία πολιτική συναίνεση. Σε μεγάλο βαθμό, το τελευταίο θεμελιώθηκε σε μομφές αδιαφάνειας και πολιτικών σκοπιμοτήτων. Επομένως η νέα διοικητική μεταρρύθμιση χρειάζεται αυτά που είχε το Πρόγραμμα ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ και επιπλέον ευρεία πολιτική συναίνεση, η οποία μπορεί να διασφαλιστεί με διακομματικό διάλογο, ευρεία κοινωνική διαβούλευση και στενή συνεργασία της Κυβέρνησης με την ΚΕΔΚΕ»
Το όραμα λοιπόν του «Καποδίστρια» ήταν η αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ που θα δούμε παρακάτω πως νοείται, στο ΣΧ.Δ, και πως αξιολογείται. Πάντως δεν αμφισβητείται κατά πως φαίνεται ούτε το ιδεολογικό περιεχόμενο ούτε το όραμα. Αυτό επιβεβαιώνεται στο ΣΧ.Δ , όπου καμιά κριτική αναφορά δε γίνεται σ' αυτά. Αυτό φαίνεται , κατ΄αρχήν, περίεργο δεδομένης της κριτικής στην ίδια μελέτη:. «Η μεταρρύθμιση δεν συνοδεύτηκε με ριζική αλλαγή του πολιτικού και διοικητικού συστήματος των νέων διευρυμένων Δήμων, προκειμένου τα πολιτικά όργανα ν' αποκτήσουν εκείνο τον επιτελικό και προγραμματικό ρόλο στη λειτουργία τους. Υστέρησε δηλαδή ως προς τα στοιχεία τα οποία, μαζί με τις αναγκαίες επιτελικές υπηρεσίες, θα μετέτρεπαν τους Δήμους σε ισχυρές μονάδες σχεδιασμού και προώθησης της Τοπικής Ανάπτυξης. »
Και δεν πρόκειται , απλώς για μεθοδολογικό πρόβλημα (όπως θα δούμε).
Οι «άξονες μέτρησης», λοιπόν, σύμφωνα με το ΣΧ.Δ .της αποτελεσματικότητας, όπως την προσεγγίζει ο «Καλλικράτης», μπορούν να καταταχθούν σε 5 ενότητες:
– Χρηστικότητας-εξυπηρέτησης: (διευκόλυνση πολιτών, ηλεκ. υπηρεσίες, διαφάνεια κ.λ.π).
– Ανάπτυξης: (Θεσμικό «κλειδί» για την «πράσινη ανάπτυξη»).
– Ευρώπης: ( ισότιμη συμμετοχή στην Επιτροπή Περιφερειών)
– Διοικητικοί: (διαφάνεια, καταπολέμηση γραφειοκρατίας κ.λ.π )
– Δημοσιονομικοί-οικονομικοί: (αποκέντρωση φοροεισπρακτικών μηχανισμών, οικονομίες κλίμακος κ.λ.π ).
Εκτιμούμε για τα παραπάνω ότι:
1) Η πράσινη ανάπτυξη (όπως και μέσα απ' το νόμο για τις ΑΠΕ φαίνεται) είναι το πλαίσιο της ταχείας επιχειρηματικής επέλασης στα καινοφανή πεδία της περιβαλλοντικής αποκατάστασης. Αντί δηλ. η Τοπικότητα να αποτελεί κομβικό στοιχείο μιάς άλλης Αναπτυξιακής αντίληψης, είναι η απαραίτητη προϋπόθεση διασφάλισης ενός περιβάλλοντος επενδυτικής αποκέντρωσης των μεγάλων «οίκων».
Εκτός απ' την πράσινη ανάπτυξη και οι επενδυτικές λογικές (ΣΔΙΤ κ.λ.π), απαιτούν ένα διαφορετικό περιφερειακό περιβάλλον.
2) Η Ευρωπαϊκή κατεύθυνση δεν κρίνεται επί της ουσίας, στην υποβάθμιση δηλ. του Εθνικού παράγοντα και την αναβάθμιση του Περιφερειακού, (στην λογική και της αύξησης της ανταγωνιστικότητας), αλλά ακολουθείται η κατεύθυνση, χωρίς όμως να ερμηνεύεται η (ακόμη και για τα Ευρωπαϊκά δεδομένα ) μεγάλη τοπική διόγκωση.
3) Η βελτίωση των υπηρεσιών και των παροχών (ηλεκ. Δήμος, e-ΚΕΠ κ.λ.π ) αφορούν σε μια τακτοποίηση και προάγει ένα μοντέλο πολίτη – καταναλωτή, όταν δε συνοδεύεται από ισχυρές πολιτικές αναβάθμισης της συμμετοχής του
4) Η καταπολέμηση της γραφειοκρατίας και η διαφάνεια συνδέονται με μεταφορά των κεντρικών πολιτικών συσχετισμών περιφερειακότερα. Αλήθεια, γιατί η καταπολέμηση της (μεγάλης σήμερα) διαφθοράς απαιτεί μεγαλύτερους ΟΤΑ κι όχι την συμμετοχή και τον έλεγχο των πολιτών; Πάντως η εμπειρία απ' τα σκάνδαλα των μεγάλων δήμων άλλα έδειξε.
5) Οι οικονομικοί λόγοι: Αν η αποκέντρωση εντοπισθεί μόνο στο φορολογικό σύστημα και δε συνοδεύεται από παραγωγική ανασυγκρότηση της χώρας η πολυπόθητη οικονομική αυτονομία των δήμων είναι μια άλλου τύπου εξάρτηση απ' το κράτος. Το σημερινό 3,3% του ΑΕΠ που διαχειρίζεται η Αυτοδιοίκηση πρέπει έστω και σε μια προοπτική να προσεγγίσει τον μέσο όρο των χωρών της Ε.Ε. (11,5%). Αλλά αυτό μέσω μιας διαδικασίας παραγωγικής αποκέντρωσης. Η περιφέρεια δηλ. να παράγει και να διαχειρίζεται το παραγόμενο αγαθό της.
Αυτοί οι «άξονες μέτρησης» και συγχρόνως στόχοι της μεταρρύθμισης, προσεγγίζονται μέσω των ρυθμίσεων που αποτυπώνονται στο ΣΧ. Δ και στη πλειοψηφία τους προτείνονται απ' το ΙΤΑ και βάσει αυτών αξιολογείται η αποτελεσματικότητα.
Θα πρέπει να πούμε ότι μόνο μέσα από την συνολική πολιτική κριτική του νόμου μπορεί να γίνει η προσέγγιση των επιμέρους ρυθμίσεων , γιατί διαφορετικά λείπει το εργαλείο ερμηνείας τους και ουδετεροποιούνται αυτές ( οι ρυθμίσεις) σαν προβλήματα μεθόδου και τεχνικής. Σε γενικές γραμμές:
1) Γιατί συγχωνεύσεις; Πως προκύπτουν αυτές ως προϋπόθεση της αποσυγκέντρωσης;
Οι συγχωνεύσεις δεν ερμηνεύονται απ' το ΣΧ. Δ και κατά συνέπεια αποκτούν κύρος αξιώματος, δεν είναι μέσο αλλά προϋπόθεση της αποτελεσματικότητας (όπως την ερμηνεύουν αυτή). Έτσι: καθίσταται σαφές ότι οι συγχωνεύσεις δεν είναι ένα τεχνικής φύσης πρόβλημα ή το μέσο για την επίτευξη της όποιας αποτελεσματικότητας, αλλά σταθερός «ιδεολογικός» προσανατολισμός και του «Καποδίστρια» και του «Καλλικράτη». Οι συγχωνεύσεις είναι το ιδεολογικό πλαίσιο για να προσεγγιστεί το όραμα της αποτελεσματικότητας. Κι αυτό γιατί η Δομική αντίφαση του Συστήματος -όπως στο προηγούμενο κεφάλαιο περιγράφτηκε- επιχειρείται να λυθεί με τεχνική ισχυροποίηση της κρατικής – κομματικής γραφειοκρατίας που μπορεί να γίνει μόνο με περιφερειακές υπερσυγκεντρώσεις.
2) Στο επίπεδο της Περιφέρειας το αυτοδιοίκητο δεν διασφαλίζεται ,γιατί δεν αρκεί μόνο η αιρετότητα.
3) Η διαταραγμένη (και κατά το ΙΤΑ) ενδοδημοτική ισσοροπία δεν αποκαθίσταται. Το αντίθετο. Δομούνται ανισοβαρείς εσωτερικά δήμοι. (π.χ οι τέως Καποδιστριακοί δήμοι θα έχουν τοπική εκπροσώπηση 5μελή, από ενιαίο ψηφοδέλτιο).
4) Δεν υπάρχει Τοπικός προϋπολογισμός των (τέως) δημοτικών διαμερισμάτων.
5) Η Επιχειρησιακή και η Περιφερειακή Επιχειρησιακή Επιτροπή δεν αναιρούν την προσωποκεντρικότητα του συστήματος.
6) Δεν γίνεται λόγος τις παρακρατημένες οφειλές και το κατά το ΙΤΑ απαραίτητο πακέτο στήριξης των 5 δις «μεταφέρεται» στον «Θησέα».
7) Δεν γίνεται λόγος για παραγωγική ανασυγκρότηση παρά μόνο για φοροείσπραξη.
8) Η πρόταση του ΙΤΑ για 30% των ΠΕΠ απ΄ευθείας στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ δεν αναφέρεται ως δέσμευση.
9) Η απλή αναλογική υποσκάπτεται απ' την κατανομή 2/5 και 3/5.
10) Η υποχρέωση υποβολής εσωτερικού κανονισμού λειτουργίας των παρατάξεων είναι από αφελής έως επικίνδυνη.
11) Δεν ξεκαθαρίζεται ο τρόπος συγκρότησης των Μητροπολιτικών δήμων, ούτε καν ποιους δήμους αφορά.
Συμπερασματικά:
1. Πουθενά και σε κανένα σημείο δεν κρίνεται το ιδεολογικό και οραματικό περιεχόμενο του «Καποδίστρια».
2. Είναι σαφής η επιλογή και στον «Καποδίστρια» και στον «Καλλικράτη» του μοντέλου της Διοικούμενης Αυτοδιοίκησης δηλ. της φυγόκεντρης κατεύθυνσης της Διοικητικής πυραμίδας.
3. Καμία ριζική πολιτική τομή δεν προωθήθηκε με τον «Καποδίστρια» ούτε προετοιμάζεται με τον «Καλλικράτη».
4. Το όλο εγχείρημα του «Καποδίστρια» έμεινε ανολοκλήρωτο γιατί τα Δομικά προβλήματα καταβρόχθισαν τις εκσυγχρονιστικές αλλαγές και τώρα με τον «Καλλικράτη» επιχειρείται η υπέρβαση του προβλήματος με την αποδόμηση των όποιων Αυτοδιοικητικών κατακτήσεων.
5. Η Περιφέρεια τείνει να δομηθεί ως αποσυγκεντρωμένη -κεντρική- Διοίκηση αφού δεν προκύπτει ως αποτέλεσμα της Σύνθεσης επάλληλων Περιφερειακότερων βαθμίδων.
6. Το Πολιτικό προσωπικό θα μειωθεί κατά 130.000 αντί να δημιουργηθεί κίνητρο για συμμετοχή των γνήσιων Αυτοδιοικητικών δυνάμεων.
7. Επιχειρείται η περιφερειακότερη μεταφορά των Κεντρικών Πολιτικών συσχετισμών δηλ. η άλωση της Αυτοδιοίκησης απ' την κομματογραφειοκρατία.
ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ
Απ' τα μέσα της δεκαετίας το '80 ανοίγει μια συζήτηση καθορισμού της minimum Διοικητικής συγκρότησης με το κριτήριο της βιωσιμότητας. Οι σχετικές συζητήσεις κατέληξαν σε μεταρρυθμιστικές ή πειραματικές πρωτοβουλίες που προετοίμασαν το έδαφος για τον «Καποδίδτρια1».
Οι οικιστικές, οικονομικές, κοινωνικές συγκροτήσεις δεν προέκυψαν τυχαία. Είναι προϊόντα μιας αργής ιστορικής διαδικασίας που ανατροφοδοτούνται από τις έννοιες της Τοπικότητας, Ταυτότητας, Ετερότητας. Όταν λοιπόν μιλάμε για επαναχαράξεις και συγχωνεύσεις πρέπει να είμαστε ιδιαίτερα προσεκτικοί γιατί αυτές δεν μπορεί να είναι ασκήσεις επί χάρτου, δεδομένου ότι έχουμε να κάνουμε με «πραγματικά» στοιχεία των συλλογικοτήτων.
Εν πάσει περιπτώσει δε μπορεί οι συγχωνεύσεις, που είναι ένα μέσο, να ταυτίζονται με το σκοπό και το όραμα μιας Διοικητικής Μεταρρύθμισης.
Τα Δομικά Προβλήματα του Ελληνικού κράτους απαιτούν μια ευρεία Διοικητική Μεταρρύθμιση που θα ενσωματώνει και θα τροφοδοτεί Μεταρρυθμίσεις και σε άλλα πεδία. Στο οικονομικό, στο Αναπτυξιακό στο Περιβαλλοντικό, στο Πολιτισμικό κ.λ.π
Η Αυτοδιοικητική Μεταρρύθμιση αποτελεί όχι απλά ένα μέρος της Συνολικής Διοικητικής Μεταρρύθμισης αλλά τον ΤΡΟΠΟ που αυτή πρέπει να γίνει.
Εννοούμε δηλ. την αντιστροφή της Διοικητικής πυραμίδας προς κεντρομόλο κατεύθυνση , που οδηγεί στο όραμα της Αυτοδιοικούμενης Διοίκησης.
Όπως αναφέραμε οι στόχοι είναι δύο:
– Άμεση συμμετοχή των πολιτών
– Αυτοθέσμιση των προτεραιοτήτων των επάλληλων βαθμίδων.
Απ' τη στιγμή στοχεύουμε στην αντιστροφή της Διοικητικής πυραμίδας μιλάμε για συνεχή «ροή» συμμετοχής, προτάσεων, σχεδιασμών και εφαρμογών (νομοθετικών, παραγωγικών, διαχειριστικών κ.λ.π) απ' την περιφέρεια προς το κέντρο. Αυτή η λογική δεν αναιρείται απ' την ετερότητα – ταυτότητα των συλλογικοτήτων της κάθε βαθμίδας, γιατί η ταυτότητα αποτελείται από επάλληλους κύκλους ( νιώθω ταυτόχρονα ότι είμαι πολίτης του χωριού μου, του Δήμου μου, της Επαρχίας μου, του Νομού μου, της Περιφέρειάς μου, του Έθνους μου, των Βαλκανίων, της Ευρώπης, της Οικουμένης. Και συμμετέχω με την ταυτότητά μου σε κάθε βαθμίδα αυτής της ιεραρχίας γιατί περιέχω όλες τις προηγούμενες).
Πολιτικά αυτή η «ροή» εκφράζεται με την Αντιπροσώπευση, τη Σύνθεση και τις Αμεσοδημοκρατικές Παρεμβάσεις σε κάθε βαθμίδα.
Μ' αυτή την έννοια λοιπόν, των λειτουργικών δηλ. συνθέσεων απ' τις περιφερειακότερες βαθμίδες προς τις κεντρικότερες, το δίλλημα περί συγχώνευσης είναι ψεύτικο, δεν τίθεται. Και δεν τίθεται γιατί υπερβαίνεται.
Τέλος στο σχεδιασμό πρέπει να λάβουμε υπ' όψιν την πραγματικότητα των Καποδιστριακών Δήμων με την όποια συσσώρευση υποδομών, εμπειριών κ.λ.π έχουν.
Ορισμένες διευκρινίσεις σχετικά με τις Αρχές της «Αρχιτεκτονικής» του υποδείγματος:
1) Να υπάρχει μια λειτουργική συνέχεια των βαθμίδων προκειμένου να αποφευχθεί η αυτονόμησή τους.
2) Να υπάρχει μια συνεχής «ροή» αντιπροσωπευτικότητας από την Περιφέρεια προς το Κέντρο, με Αμεσοδημοκρατικές εμβόλιμες παρεμβάσεις.
3) Κάθε βαθμίδα να «περιέχει» την προηγούμενη και να «προετοιμάζει» την επόμενη. Και αυτό εκφράζεται, σε κάθε βαθμίδα, με τη συμμετοχή ενός μεγάλου ποσοστού αντιπροσώπων της προηγούμενης.
4) Στις πιο απομακρυσμένες βαθμίδες (από την επαρχία και πάνω) που δεν υπάρχει δυνατότητα Άμεσου ελέγχου και Άμεσης συμμετοχής να είναι έμμεση η εκλογή του επικεφαλής.
5) Να αποφύγουμε το δίλλημα Αιρετός ή Διορισμένος περιφερειάρχης που οδηγεί το ένα στον κεντρικό έλεγχο και το άλλο στην αυτονόμηση και τις υπερεξουσίες.
6) Η απλή αναλογική στην κατανομή των εδρών σε όλα τα επίπεδα διασφαλίζει την αντανάκλαση των πολιτικών συσχετισμών της Κοινωνίας στα όργανα.
7) Ο Μητροπολιτικός Δήμος αντιστοιχεί στο επίπεδο της Επαρχίας.
Μια πιο αναλυτική πρόταση:
8) Θεσμική ταύτιση Συνοικίας, {για πόλεις}, με Κοινότητα {για πρώην Καποδιστριακό Δήμο}.
Παραθέτουμε ένα υπόδειγμα για να κατανοηθεί η λογική της πρότασης:
Στο επίπεδο των Δήμων μέχρι 1000 κατοίκους (στο εξής Κοινότητες):
3μελές Τοπικό Συμβούλιο από ενιαίο ψηφοδέλτιο. Ο πλειοψηφών είναι Πάρεδρος. Κατάθεση ανά τετραετία πρότασης Τοπικού Επιχειρησιακού Προγράμματος που συνδιαμορφώνεται και υλοποιείται στο επίπεδο του Καποδιστριακού Δήμου. Η πρόταση ΤΕΠ διαμορφώνεται σε τοπική Λαϊκή Συνέλευση. Το ετήσιο Τοπικό Τεχνικό Πρόγραμμα και ο τοπικός Προϋπολογισμός απορρέουν απ' τους Ετήσιους στόχους του ΤΕΠ. Ετήσια Λαϊκή Συνέλευση Απολογισμού. Μόνιμος υπάλληλος(σύμβουλος ανάπτυξης) και τοπικό ΚΕΠ. Ψηφιακή δικτύωση.
Στο επίπεδο των Δήμων πάνω από 1000 κατοίκους (στο εξής Κοινότητες):
Τοπικά Συμβούλια μέχρι 6μελή, ανάλογα με τον αριθμό των κατοίκων. Άμεση εκλογή Παρέδρου από συμμετοχή εκλογικών συνδυασμών. Κατάθεση ανά τετραετία πρότασης Τοπικού Επιχειρησιακού Προγράμματος που συνδιαμορφώνεται και υλοποιείται στο επίπεδο του Καποδιστριακού Δήμου. Η πρόταση ΤΕΠ διαμορφώνεται σε τοπική Λαϊκή Συνέλευση. Το ετήσιο Τοπικό Τεχνικό Πρόγραμμα και ο τοπικός Προϋπολογισμός απορρέουν απ' τους Ετήσιους στόχους του ΤΕΠ. Ετήσια Λαϊκή Συνέλευση Απολογισμού. Μόνιμος υπάλληλος(σύμβουλος ανάπτυξης) και τοπικό ΚΕΠ. Ψηφιακή δικτύωση.
Οι πάρεδροι συμμετέχουν στο Δημοτικό Συμβούλιο στο επίπεδο του Καποδιστριακού Δήμου. Αυτοί αποτελούν το 1/3 των δημοτικών συμβούλων. Τα υπόλοιπα 2/3 εκλέγονται από συνδυασμούς.
Άμεση εκλογή Δημάρχου.
Κατάργηση του θεσμού των Αντιδημάρχων.
Δημιουργία 4 επιτροπών από δημοτικούς συμβούλους με συμμετοχή της μειοψηφίας:
1. Παιδείας-Πολιτισμού
2. Ανάπτυξης-Περιβάλλοντος
3. Έργων Υποδομών
4. Χωροταξίας-Πολεοδομίας
Οι εκλογές και η κατανομή των εδρών στο Δημοτικό Συμβούλιο γίνεται με απλή αναλογική. Ο επικεφαλής του σχετικά επιτυχόντα συνδυασμού είναι ο Δήμαρχος.
Δημιουργία επιχειρησιακού οργάνου από το Δήμαρχο και τους επικεφαλής των επιτροπών.
Κατάθεση Δημοτικού Επιχειρησιακού Προγράμματος ανά 4ετία καθώς και 4ετών προγραμμάτων των Επιτροπών. Ετήσια κατανομή στόχων. Δημοτικές Πολιτικές Συνελεύσεις επ' αυτών ανά 4ετία και κατ' έτος. Δυνατότητα Καταθέσεων εναλλακτικών προτάσεων.
Ετήσια άμεση εκλογή απ' τις Συνελεύσεις Αντιπροσώπων των Επιτροπών στο επίπεδο της Επαρχίας, που την αποτελούν 3-4 Καποδιστριακοί Δήμοι.
Δημοτικά Δημοψηφίσματα.
Ολοκληρωμένες Υποδομές Αναπτυξιακές, πληροφορικής, Πολεοδομικές κ.λ.π στο επίπεδο του Δήμου. Οικονομική Αυτοτέλεια. Μόνιμο εξειδικευμένο προσωπικό.
Με την ίδια λογική δομείται το όλο σύστημα προ τα πάνω μέχρι το επίπεδο της Περιφέρειας.
ΕΠΙΛΟΓΟΣ
Παρουσιάσαμε το πλαίσιο μιας Αυτοδιοικητικής Μεταρρύθμισης, καθώς και ένα υπόδειγμα υλοποίησης του πλαισίου. Κινηθήκαμε σε ένα διαφορετικό ιδεολογικό και οραματικό πλαίσιο για την Αυτοδιοίκηση απ' ότι ο «Καλλικράτης», ο οποίος εκτιμούμε ότι οδηγεί σε ένα άτολμο εκσυγχρονισμό χωρίς ριζικές τομές, που θα αναπαράγει ένα Κεντρικό Διοικητικό Μοντέλο και θα καταρρεύσει απ' τα Δομικά προβλήματά του ή θα αφανίσει την Αυτοδιοίκηση.
. Η οικονομική συγκυρία (πέρα απ' τα υπόλοιπα προβλήματα που αναφέρθηκαν) εγγυάται την ταφόπλακα.
KINHΣΗ ΠΟΛΙΤΩΝ ΔΗΜΟΥ ΑΣΤΑΚΟΥ
…..
Οι έμποροι λοιδωρούν, οι μεταφορείς βρίζουν, οι νοικοκυρές αγανακτούν, οι τραπεζίτες τρίβουν τα χέρια τους κι οι πολιτικοί δουλεύουν τους πάντες, λέγοντας ψέματα
